国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理

国务院办公厅2日对外发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，也标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。

这份四千多字的意见从如何规范地方政府举债融资、如何控制地方举债规模、如何防范地方债务风险、如何完善配套制度以及如何妥善处理存量债务和在建项目后续融资等多方面做出部署。

记者从财政部了解到，早在2010年，国务院也曾发布过《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，但仅是针对融资平台管理中出现的问题进行规范，像此次全面发布管理意见，尚属首次。

此次国务院全面规范地方债务管理的一大亮点，是跳出了以往出台的有关地方债管理政策法规“更侧重于如何堵后门”的局限性，新规更强调“疏堵结合”。

如在基本原则中明确——“修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。”这一表述与新修订的预算法实现了对接，在强调部分“开闸”地方发债的同时，严格防范债务风险的扩张。

在加强债务管理的具体内容上，新规也凸显“全面性”——并非仅仅强调如何规范地方政府举债行为，而是围绕建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制作出规定。

如通过明确举债主体、规范举债方式、控制举债规模、严格举债程序等，主要解决“怎么借”的问题；通过限定债务用途、纳入预算管理等，主要解决“怎么用”的问题；通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等，主要解决“怎么还”的问题。

记者对比发现，国务院地方债管理新规在多处实现了与新预算法的对接，如对地方政府性债务实行限额管理，将所有债务纳入预算管理，并限定债务用途只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出等。

财政部预算司有关负责人表示，新出台的意见将对我国经济更好防风险、稳增长发挥积极作用。为更好落实新预算法和国务院意见，还将陆续出台一系列针对地方政府性债务管理的配套制度和配套措施，确保把地方政府性债务管好用好。（记者韩洁）

修明渠 堵暗道——透析地方债新规5大看点

10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》正式下发。这份地方债管理“新规”通篇贯穿规范地方政府举债行为，防范化解债务风险的主旨，这也意味着我国以修明渠、堵暗道方式构建的地方债体系将全面上路。

借债：只能通过政府及其部门举借

借债，首先要明确怎么借？谁来借？借多少？

根据这份意见，“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。”“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。”

意见同时明确“地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准”。

财政部预算司有关负责人介绍，今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”，不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下，地方举债的实际规模由本级人大决定。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，以前地方政府没有举债的财政工具，现在允许举债，这本身就是赋予其一定的自主权，实行限额管理是符合国际经验的，也跟我国国债实行余额管理的做法一致。

用债：债务资金不能用于经常性支出

地方政府借来的钱，当然不是想花到哪里就花到哪里。

对于地方债务用途，意见中明令，“只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”“建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制”。

对于使用债务，还要有硬性的监督。“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。”这份最新规定明确要通过预算之手来管理债务。

乔宝云表示，允许以债偿债是符合国际经验的，但注意是“适度”，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，可以实现“借、用、还”的统一。

还债：中央政府不救助

谁举债谁负责，此次出台的意见突出强调地方政府偿债的“责”，明确“地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。”“分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。”

当然，对于债务风险防范要贯穿各个环节，“评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。”意见中明确。

财政部预算司有关负责人介绍，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，是地方政府举债应当遵守的道德准则。

平台：推广政府与社会资本合作模式

融资平台公司是原来地方政府举债搞建设的一个重要融资渠道，那么新《预算法》允许地方举债并限制举债只能通过政府及其部门发行债券之后，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目今后怎么办？

意见中明确三个渠道：

——对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务；

——对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广政府与社会资本合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；

——对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

乔宝云认为，剥离融资平台公司政府融资职能的过程体现出市场化的思路，能走市场的走市场。

过渡：在建项目允许按原协议融资

为确保改革平稳过渡，意见中同时制定了各项过渡期措施。对项目自身收入不够偿还的债务，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施，增强偿债能力。对确需政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产。

对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

乔宝云表示，利用债券置换是一项创新之举，即引入规范透明的机制。政府利用融资平台公司融资，政府信用价值没有得到很好的体现，通过发行债券本身就是降低风险的过程，将高风险的置换成低风险，短时限的置换成长时限的，有利于平稳过渡。

这份意见还明确：“地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。”（记者何雨欣 韩洁 高立）

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