广东探索立法精细化仍需再拓展

广东省十二届人大常委会62名委员1月13日对《广东省环境保护条例》第19条——是否设置“跨行政区划环境资源审判机构”进行单独表决。该条款以54票赞成、8票弃权得以通过。这是党的十八届四中全会作出有关决定后，全国首例地方立法对重要条款进行单独表决的实践。

“争议条款”由来已久

过去曾经出现过这样的情况，某部付诸表决的法律(法规)草案，从总体上看具有可行性，但其中某一或某几条条款，在审议时存在着较大争议，并不被所有表决者赞同甚至为多数人反对。然而，由于目前我国立法一般对草案进行整体表决，这就使得立法者们在投票表决之时很为难：投赞成票吧，又不能赞同其中的某一或某几条条款;投反对票吧，又觉得绝大部分条款自己赞同，不能因为一两个争议条款而“否”了整部草案，如果简单否决也将影响立法效率。

曾引起较大争议的《广东省工资支付条例》在审议时就引起了较大争议。一位参与审议的广东省人大常委会组成人员回忆说，虽然最终条例是以56票赞成，0票反对，0票弃权获得通过，但一些条款至今仍有争议。比如对其中有关“老板逃匿，由出租方垫付临时生活费”“工资支付发生争议，用人单位有举证责任”“劳动仲裁按照有利于劳动者的原则计算”等条款，都曾有过激烈的争论，直到表决，也并不是所有常委会组成人员都完全同意。

之所以最终表决获得通过，是因为这些条款虽有争议，但其他条款的可操作性都很强，几乎没有异议，最终常委会组成人员认为“不能为了一条或几条有争议的条款而否了整个条例”。

事实上，这部地方法规后来在保护工人工资权益等诸多领域发挥了重要作用。“如果因为某一条款久拖不决，不仅影响立法效率，最终受影响的是法规所要保护的和禁止的人和事。”广东省人大法制委员会负责人说。

广东省人大常委会法工委主任王波说，法规草案中某些重要条款意见分歧较大、争执不下、久拖不决等情况，往往夹杂着立法部门化倾向、争权诿责现象等较为突出的问题。对个别重要条款进行单独表决，正是为了解决这一问题。

立法精细化

如何操作“重要条款单独表决”?即对草案表决稿中的重要条款先行表决，若不通过，可删除该条款后对法规草案继续进行表决，或者暂不付诸表决。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。2014年11月26日，广东省人大常委会第十二次会议作出决定，对法规案中个别重要条款可单独表决。这是全国首个地方以地方人大常委会决定的形式落实党的十八届四中全会的有关决定。

破解新形势下“立什么样的法、怎样立法”的重大命题，答案就在科学立法、民主立法。作为科学民主立法的重要内容，精细化立法是保证法律法规具有可操作性的有效途径。

上海交通大学法学院教授徐向华说，对法律草案的严谨态度、对条款表述的字字推敲，都可以见证科学立法的不断进步。越是强调法治，越是要提高立法质量，衡量立法质量高低，是看能不能解决实际问题、完善法治。因此，立法必须要坚持有几条就立几条，成熟几条就立几条，哪些条款切实可行、管用就立哪条，摒弃片面追求体例完备的倾向。对重要条款进行单独表决，对单独条款的“精雕细琢”，正是立法走向精细化的必然之路。

“对重要条款单独表决，可以使人大代表或者常委会组成人员对关键问题研究更深更透，更有责任感，也有利于使立法过程更加科学、民主和透明。”王波说。

精细化立法仍需再拓展

在明确单独表决的提起程序上，规定常委会组成人员五人以上联名、专门委员会或者常委会法制工作委员会可以书面提出对法规草案中个别重要条款进行单独表决的建议，由主任会议决定提交常务委员会全体会议对该条款进行单独表决，重要条款单独表决通过后，常务委员会全体会议再对法规草案进行表决。

对单独表决未获通过的处理程序也作出了规定，重要条款单独表决未获通过的，经由主任会议决定，可删除该条款后对法规草案继续进行表决;或者暂不付表决，交法制委员会进一步审议。

对于单独表决的提议主体，徐向华等法律专家认为，从完善单独表决出发，一定数量的人大代表应该也可提出单独表决的建议。

目前，全国人大及其常委会议事规则尚未明确单独表决。法律专家认为，随着立法法的修订，未来全国人大及其常委会将有望借鉴地方立法单独表决先行先试的经验。(半月谈记者 叶前)

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