免费午餐陷监管之困

发布时间：2021-01-05 10:42:01 阅读：次来源：帆布鞋厂家

“免费午餐”陷监管之困

日本已为营养午餐立法。图为日本学生在吃午餐。

学生营养餐计划，关系到下一代的健康和未来。

多名教育专家、学者表示，要彻底解决学生营养餐的安全与监管问题，需要政府部门明确责任的同时，民间力量的参与也必不可少。

■本报记者彭科峰

2011年，媒体人邓飞联合民政部主管的中国社会福利基金会开展了“免费午餐”活动。此后不久，由国家教育部等牵头的营养餐计划正式启动，20多亿元财政拨款相继下发到基层的中小学，以试图帮助解决中小学生尤其是贫困地区中小学生的营养不良问题。

但在这项惠民政策实施过程中，有关食品安全、经费挪用等问题屡见报端。10月底，湖南湘西州凤凰县再度发生疑似营养餐被偷工减料的事件。一名支教女大学生在网上爆料，给孩子提供的面包分量太少，且存在部分牛奶过期的现象。

学生营养餐计划，关系到下一代的健康和未来。如何保证一项惠民政策真正落到实处？如何对营养餐计划进行监管？“免费午餐”活动进展如何？近日，《中国科学报》记者就此进行了深入采访。多名教育专家、学者表示，要彻底解决学生营养餐的安全与监管问题，需要政府部门明确责任的同时，民间力量的参与也必不可少。

支教大学生的无奈

一条不足百字的微博，让湖南省湘西州凤凰县腊尔山镇所德小学迅速成为社会关注的焦点。而这一切，与来自浙江某大学的支教大学生小牙（化名）的举报不无关系。

在事件发生之前，小牙只是一个还没有毕业的大三女生。平时喜欢自拍，也喜欢关注社会热点，时常会在个人微博上发表对于民生事件的看法。当然，在她的微博中，处处体现着对于腊尔山镇农民生活的关心。她会经常去一些小学生的家中看望，带去一些简单的礼物，随后拍下他们困窘的生活环境，希望有更多人关注这些仍处在贫困边缘的人们。当然，在她发布的照片中，还有孩子们灿烂的笑容。

10月30日上午，小牙发布了一条关于营养餐计划的微博：“我要跟湘西州或者凤凰县教育局掐一架。求有关部门电话。孩子们午餐越来越缩水了，现在每人每天一片面包片，直径6厘米、厚度1.5厘米，还不如卖火柴的小女孩。你们去公款吃喝想让孩子们饿死？规定每个孩子午饭标准为3块钱，实际情况有1块钱吗？面包片有2毛钱吗？我就不说上次拉来7箱过期牛奶了。”这条微博发布后不到半天的时间内，迅速引来近百名网友和媒体记者、爱心人士的关注和转载。

10月2日，《中国科学报》记者登录小牙的微博发现，她同时上传了两张面包片的照片。照片显示，一个薄薄的圆形面包放在黑色的长桌上，看上去仅有一层，透明的外包装上写着“黄金土司”四个大字，但看不清左上方的厂家的标识。

根据小牙的介绍，10月30日（星期二）是有关部门向当地学校派发学生营养餐的时间。所德小学的习惯，是在第二节课后给孩子们发放午餐。这次学校收到的午餐是学生奶、火腿肠或小面包。学生奶是南山牌，小面包则是福建爱乡亲牌，大小类似达利园小面包。老师打开这次送货商提供的8箱面包片后，“整个办公室都怒了”。

小牙认为，学生营养餐计划是国务院等部门直接拨款，并非由当地政府提供，这次的小面包“有些过分，毕竟每个孩子每天有三元钱的营养餐指标”。她在微博中这样抒发了自己的愤怒：“我们从小受到教育，知道好坏善恶如何分别，懂得感激或鞭挞，甚至懂得原谅。想让孩子对这样的午餐欢天喜地、感激涕零，如何做到呢？若他们不走出深山还好，要是走出去，发现自己的一顿饭都在掌控和玩弄下，他们怎么想？这件事我要继续下去，至少也让他们保留美好的憧憬和希望。”

此外，小牙还表示，过期牛奶发生在这次事件之前，当时被学校老师及时发现并向上反映后，第二天已经被更换掉。

小牙的微博爆料之后，凤凰县当地部门也迅速介入了调查。当地负责运输营养餐食品的货商也进行了公开回应。他表示，所有的营养食品都是每周给学区配送一次，然后学区配送到小学。当中可能有一些误会，“首先感谢对我们的监督和对孩子们的负责，您所拍下的这个小小的土司是免费赠送给学生的，这是作为供应商公开招标时的一项优惠条款，每个月在原定牛奶+X的模式基础上免费赠送五天的小辅食给每个学生”。但该供货商并未正面回应过期牛奶的问题。

10月3日，《中国科学报》记者从当地了解到，供货商运送的营养餐包括学生奶、小面包和面包片三种货物，但供货商并没有告诉货车司机面包片是赠品。由于该司机并非专业的物流司机，也不是当地人，加上小面包和面包片外包装很相似，货车司机误将面包片（吐司）当做小面包给了学校。但小牙对于当地的解释并不太满意，她认为：“就算那天送来的不是面包片而是这两样（学生奶加小面包），我们都觉得三块钱很勉强。”

学生营养餐事故频发

在小牙看来，发生在当地的这起面包圈“乌龙事件”，涉及的主要还是营养餐的偷工减料问题。实际上，在国家全力推行学生营养餐计划不足一年的时间内，更严重的还是多起食品安全问题。

事实上，最早的学生营养餐计划可以上溯到2011年4月2日发起的“免费午餐”活动。此举是由邓飞等500多名记者和国内数十家媒体联合中国社会福利基金会发起的公益项目。该项目倡议每天捐赠3元钱为贫困地区学童提供免费午餐。它致力于帮助因家庭贫困而没有钱享受营养午餐的学生，同时呼吁更多爱心企业和人士加入到活动中，通过社会捐助的力量，对一些贫困山区学校简陋的厨房条件予以改善。

这项民间的公益活动迅速得到政府部门的响应。2011年10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划：中央每年拨款160多亿元，按照每人每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。

从“免费午餐”到农村义务教育学生营养改善计划，舆论普遍认为，民间探索引领了国家行动。民政部社会福利和慈善事业促进司前司长、北京师范大学公益研究院院长王振耀这样向《中国科学报》记者解释：“这是民间与政府良性互动的范例。在如此短的时间内，取得如此大规模的政府回应，这在中国慈善史上绝无仅有，就是欧美一些国家也没有。”

但这项惠及民生的政策从一开始推行，就连续暴发多起丑闻。2011年下半年，云南、广西、贵州等地相继爆出与学生营养餐有关的食品安全事件，广西百色市那坡县有学校3元营养补助被供货商套利1元、云南镇雄县木卓乡六井村苍坪小学203名学生食用营养餐后出现身体不适症状、云南宣威市双龙一小的学生在糕点里吃出了鸡毛。

更为严重的事情发生在2012年4月9日。云南省镇雄县塘房镇顶拉小学学生在食用营养餐事时，337名学生因食用问题营养餐出现腹泻、腹痛、发高烧等症状入院治疗。塘房镇中心学校校长、顶拉小学校长等相关责任人因此受到处分。

在频繁爆出营养餐问题后，教育部等部门也加强了对这项计划的规范和立法。6月14日，教育部等15个部门印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等5个配套文件，以确保学生“营养餐”计划能有效实施。实施细则规定，学生“营养餐”应以肉蛋奶为主要供餐内容，供餐模式应逐步以学校食堂供餐替代校外供餐，为确保食品安全，学校负责人应陪餐，餐费自理。

但对于这一实施细则，多名学者表示并不看好。他们认为，这些文件在资金来源、监管等具体措施方面的规定并不细致，存在“过于粗犷”的现象。上海交通大学教授、21世纪教育研究院副院长熊丙奇就向《中国科学报》记者介绍，从目前曝光的一些突发事件来看，目前营养餐计划在一些地方，极可能是仓促上阵，缺乏周密的部署。从这起事故，应该认真反思存在的工作疏漏。目前营养餐的财务管理、食品质量、卫生安全等问题都值得关注。

“免费午餐”的经验

对于事故多发的学生营养餐计划来说，目前由中国社会福利基金会主要负责的免费午餐计划可以说是“顺风顺水”。

11月13日上午，在北京建国门外大街的新闻大厦内，中国社会福利基金会“免费午餐基金”秘书处的黄晨乐自豪地向《中国科学报》记者介绍，截至2012年10月，该项目在全国开展不到2年的时间内，他们已经与197所学校展开了合作，为这些学校的学生免费提供午餐，而且年底在四川凉山还可能有三四个项目要开展。这些运行的项目中，没有出过一起食品安全的问题。

“需要注意的是，我们的免费午餐计划还是和国家的营养餐计划有一定区别的”，黄晨乐介绍，营养餐计划只是规定每人每天3元的额度，可以发放面包、牛奶，也可以为学生提供饭菜，还可以采取其他的营养方式，可以用在早餐、午餐或晚餐。他们则限定在给学生提供热腾腾的饭菜作为午餐。当然，他们选择进行合作的学校也在享受国家营养餐计划的范围之内。

根据《中国科学报》记者的了解，目前学生营养餐供餐模式主要有三种：学校食堂供餐、企业供餐、家庭托餐。学校食堂供餐是营养改善计划的主要供餐模式，同时也是现阶段最好的模式，既便于学校管理，又可以相对控制食品安全，有利于让学生吃得放心。但实际上学校食堂供餐恰恰是目前实行最少的方式。对此，黄晨乐表示，这也是学生营养餐计划最主要的问题之一，“其实主要是摊到每个人头上的钱还是太少。国家的这笔钱是直接下发到县里，但是每人3元的标准，如果要修建学校食堂，还远远不够。建食堂就得请人做饭，还有运输的成本，光这些可能就要超过1元”。部分地区在财政不能支持的情况下，当然会选择提供面包、牛奶这一最简易的方式。

黄晨乐介绍，免费午餐计划，就是负责帮助当地部门和学校承担厨师和运输的费用。他们通过当地的教育部门找到学校，将资助的款项打到学校的户头，让学校负责请厨师做饭，给孩子提供营养丰富的正餐。

黄晨乐说，在财务管理方面，免费午餐计划有着严格的执行制度。在和中国社会福利基金签约之前，学校必须开通微博账户，在网络上对学校的午餐情况、食材价格等进行公示，在签约之后，也必须将每一天的开支和学生就餐的情况上传到网上，由捐赠人、网友和基金会进行监督，确保善款用到孩子身上。另外，基金会还有专门的核查部门，会不定时地派人前去当地学校进行实地考察。

在食品的质量和安全方面，免费午餐项目也有完善的管理措施。黄晨乐表示，签约时，他们会将一本包括主要原料、食品保鲜等内容的食品安全手册发给学校，要求他们严格按照手册执行。学校采购的食材必须是当地的、新鲜的、源头可追溯的，同时2天内必须留样。

在项目监督方面，黄晨乐等人的经验是发动包括家长、志愿者、网民在内的民间力量参与。在确定合作学校之前，他们都会要求学校必须建立家长委员会，最少的人数是7~9人，“家长是最关心孩子的，他们会认真地对营养餐的质量、资金流向等进行监管”。另外，他们还拥有近千名志愿者，这些志愿者来自全国各地，且采取异地监督的原则，“比如，你是湖南人，就派你去监督四川某个学校的情况，不能去管理湖南当地的学校。这样可以避免志愿者因为当地人的关系而产生不客观的监督情况”。在网友监督方面，因为学校每天的执行情况都公布在网上，所以热心网友也会自发进行监督，“什么价格不对啊，饭菜的质量不好，网友都可以直接给学校打电话询问情况”。

“我们的要求是很烦琐的，当然也出现过有学校觉得太过麻烦，不愿意接受我们的资助的情况，或者合作之后决定退出的，但这是极少数”，黄晨乐介绍，绝大部分的学校都对他们的要求表示理解。正是在这样完善的管理制度之下，他们依靠20多个正式工作人员，在近千名志愿者的协助下，成功运行着这一范围覆盖全国的项目。

“当然我们也面临着资金压力。这一点和国家的计划一样，每新签约一个学校，我们每个月的支出就会多出很多，所以未来合作学校的数目我们也有所控制”，黄晨乐介绍，他们目前的捐款主要来自个人，“40%的善款来自于60%的捐赠人”，他们也期望有更多的企业加入捐助的行列。

营养午餐须作体制性改变

在很多专家看来，要使学生营养餐计划能够得到高效率的执行，需要在财务、监管方面作出更细致的规定。在很多层面，中国社会福利基金会的做法都值得借鉴。熊丙奇就表示，国家推出营养改善计划是好事，但需要建立相关的地方财政补贴配套，建议按照“中央财政为主、省级财政为辅”的模式，由地方政府包括省级财政建立补贴制度。但在王振耀看来，要做好学生营养餐计划，关键在于体制性的改变。

王振耀表示，他对营养午餐项目的评价很高，对中国社会福利基金会的团队评价也很高。免费午餐项目，打通了公益组织和政府的良性互动渠道，“过去总是没有，有也是若即若离，没有那么明显。我认为这是一场体制性的变化”。

王振耀认为，要使营养午餐更专业、更透明，依靠中国现有的条件，这一问题完全可以解决。“专业”说大一点，是很多先进的装备、专业的技术人员要进入这个项目，这是一个专业。说小一点、朴实一点，专业的体制不仅要看志愿者的参与、民主参与，更要看家长的参与。“免费午餐的安全问题首先是机制如何更安全。安全的机制比让更多的人来监督投资更加事半功倍，关键是我们的想法、机制是否可行。”

王振耀建议，应该围绕孩子的营养午餐制定一套专业、透明的管理机制。首先，包括中国社会福利基金会等其他组织可以联合起来，帮助有关部门制定一个专业的网络监督透明机制。其次，应该建立一套专业的食品安全标准，用来解决过期的奶、鸡蛋问题以及各种各样的问题。此外，营养餐计划其实是孩子们营养系统的一次重大转型，要有职业的体系培养。“国家投进160亿元后要考虑到这是一个体制性的变更。”

王振耀表示，现在的实际情况是体制和理念锁住了大家的爱心，也锁住了许多社会政策，“要想一想如何调整理念，如何调整体制，利用建设性的方法进行倡导，我觉得这样不仅能提升营养午餐的安全度、专业度、透明度，更能带动整个社会体系的快速发展”。